17 июля 2019 года Государственная Дума РФ утвердила законопроект о ратифицикации Конвенции Шанхайской организации сотрудничества по противодействию экстремизму. Законопроект был внесен в Госдуму президентом 1 июня 2019 года. На очереди ратификация конвенции Советом Федерации.
Конвенция была подписана в Астане 9 июня 2017 года Россией, КНР, Казахстаном, Кыргызстаном, Узбекистаном и Таджикистаном. Документ направлен на расширение правовой базы взаимодействия государств-участников Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) в сфере борьбы с экстремизмом. По сравнению с Шанхайской конвенцией о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом 2001 года новая конвенция предусматривает пересмотр национальных законов об экстремизме, призванный сблизить содержание и структуру этих норм в странах, подписавших документ; при этом предложенные изменения во многом ориентированы на российское законодательство.
В первых строках конвенции государства заявляют о своем решительном осуждении "идеологии и практики экстремизма в любых его формах и проявлениях" и подтверждают "недопустимость публичных призывов и подстрекательства к экстремизму". Таким образом, речь идет не только о борьбе с насильственными проявлениями тех или иных идеологических направлений, но и о противодействии пропаганде, т.е. об ограничении публичных высказываний. При этом стороны признают, что деяния, охватываемые конвенцией, "ни при каких обстоятельствах не могут быть оправданы, а лица, виновные в совершении таких деяний, должны быть привлечены к ответственности".
Конвенция вводит новое, общее определение экстремизма, отличное от определения, содержавшегося в Шанхайской конвенции 2001 года. Теперь это понятие определяется как "идеология и практика, направленные на разрешение политических, социальных, расовых, национальных и религиозных конфликтов" путем как насильственных, так и "иных антиконституционных действий".
Напомним, в Шанхайской конвенции 2001 года экстремизм был определен как "какое‑либо деяние, направленное на насильственный захват власти или насильственное удержание власти, а также на насильственное изменение конституционного строя государства, а равно насильственное посягательство на общественную безопасность, в том числе организация в вышеуказанных целях незаконных вооруженных формирований или участие в них, и преследуемые в уголовном порядке в соответствии с национальным законодательством сторон". Это старое определение в новой конвенции возглавило список "экстремистских актов", деяний, с которыми государства-участники обязуются бороться, в частности, путем введения уголовной и административной ответственности за их совершение. И хотя участники конвенции "вновь подтверждают", что "все соответствующие меры должны приниматься при соблюдении верховенства права, основных прав и свобод человека, а также принципов и норм международного права", не вполне понятно, каким образом предполагается соблюдать все эти принципы, если к экстремистским актам в конвенции отнесены и такие деяния, присутствие которых в определении экстремистской деятельности в российском законодательстве не согласуется с международным правом в области прав человека (см., к примеру, мнение Венецианской комиссии Совета Европы в отношении российского Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности").
В перечень экстремистских актов в новой конвенции, помимо деяний, перечисленных в определении экстремизма 2001 года, также включены:
Отметим некоторые аспекты этого перечня. Как экстремистский акт трактуется "пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности человека" по тому или иному признаку, включая взгляды. Напомним, что такая формулировка в отношении религиозной принадлежности в российском законодательстве дала основания для преследования мирных религиозных групп лишь на том основании, что в их литературе говорится об их религии как о единственно истинной и превосходящей иные. В конвенции же говорится и о политической принадлежности, что может дать основания для преследования за мирную политическую полемику – как граждан, так и организаций.
Как экстремистский акт понимается и "создание, руководство и участие в экстремистской организации", т.е. "организованной группы, преследующей цель совершения преступлений, охватываемых Конвенцией" или запрещенной в связи с осуществлением экстремистской деятельности "по основаниям, предусмотренным национальным законодательством сторон". Здесь мы опять можем говорить о распространении негативного опыта России, где само участие в запрещенной организации становится основанием для преследования, даже если ее участник не совершает никаких противозаконных деяний. Включение факта запрета организации в ее определение как экстремистской подразумевает общее признание запрета организации в одном из государств всеми сторонами.
Конвенция предполагает преследование за такой экстремистский акт как распространение экстремистских материалов, что явно отсылает к существующему в России механизму запрета материалов и преследования за их распространение, который зарекомендовал себя отрицательно, как из-за низкой эффективности, так и из-за того, что этот механизм не подразумевает учет целей распространения тех или иных материалов. Под экстремистскими материалами понимается информация, "содержащая идеологию экстремизма" (видимо, в соответствии с определением экстремизма, имеется в виду идеология, направленная на разрешение политических, социальных, расовых, национальных и религиозных конфликтов насильственным путем или посредством антиконституционных действий) либо информация, "призывающая, обосновывающая или оправдывающая необходимость осуществления экстремистского акта".
Отметим, что стороны "с учетом основополагающих принципов своих правовых систем" обязываются принять "необходимые законодательные меры для того, чтобы установить гражданско-правовую, административную либо уголовную ответственность" за совершение не только экстремистских актов, но и еще ряда деяний, среди которых:
Отметим, что запрет на экстремистскую символику, безусловный в российском законодательстве, в конвенции сформулирован менее жестко: преследованию подлежит "изготовление, распространение, демонстрация символики, знаков, флагов, эмблем и атрибутики" лишь "в целях пропаганды экстремизма".
Зато конвенция явно позаимствовала предусмотренное российскими нормами требование о введении санкций против провайдеров за неблокировку экстремистских материалов.
В документе оговаривается, что стороны "могут в соответствии со своим национальным законодательством признавать в качестве уголовно наказуемого деяния соучастие, приготовление и покушение на совершение какого-либо преступления". Отметим, что если соучастие и покушение на совершение преступления согласно российскому Уголовному кодексу влекут за собой ответственность, то приготовление к преступлению карается в уголовном порядке только если речь идет о тяжких и особо тяжких преступлениях.
А вот преследование за "выезд и (или) планирование, подстрекательство, подготовку других лиц к выезду за рубеж с целью совершения" экстремистских деяний в российском законодательстве на данный момент отсутствует, поэтому с вступлением в силу конвенции, обязывающей преследовать за такие действия, можно ожидать введение в России подобной сомнительной нормы. Легко представить предъявление таких обвинений любому лицу, придерживающемуся неугодной государству идеологии и планирующему выезд за границу.
Конвенция оговаривает, что стороны "в соответствии с национальным законодательством могут принимать более строгие меры по противодействию экстремизму", чем те, которые предусмотрены конвенцией.
Отметим, что конвенция предусматривает более тесное сотрудничество государств-участников по вопросам выдачи обвиняемых, передачи осужденных, ареста и конфискации имущества физических или юридических лиц, причастных к экстремизму. Среди прочего оговаривается возможность направления сотрудников компетентных органов одной из сторон для осуществления оперативно-розыскной деятельности и следственных мероприятий на территории другой стороны с ее разрешения. Такая практика отчасти существует и сейчас (так, сотрудники спецслужб Узбекистана и Таджикистана нередко осуществляют соответствующую деятельность на территории России), однако конвенция признана полностью узаконить ее для всех участников ШОС. Следует, впрочем, заметить, что согласно документу, сотрудничество сторон в сфере правовой помощи и выдачи, осуществляется, когда преступления, охватываемые конвенцией, затрагивают юрисдикцию более чем одной из сторон.
Немаловажным пунктом конвенции является обязательство сторон принимать "необходимые меры по недопущению предоставления статуса беженца и подтверждающих его документов" лицам, причастным к преступлениям, охватываемым конвенцией.
В целом, укрепление сотрудничества государств авторитарного типа в сфере борьбы с "экстремизмом" – с учетом широкой трактовки этого понятия в этих государствах – то есть в области, напрямую связанной с поддержанием идеологического контроля над населением и характеризующейся большим количеством нарушений прав человека, не может не вызывать тревоги, поскольку создает перспективу дальнейшего усугубления и без того тяжелого положения инакомыслящих в этих странах. На данный момент, по нашим сведениям, конвенция ратифицирована Китаем, Узбекистаном, Кыргызстаном и по крайней мере нижней палатой парламента Таджикистана. Согласно оговоренной в документе процедуре, он вступает в действие по прошествии тридцати дней со дня получения Секретариатом ШОС ратификационной грамоты четвертой стороны, а в каждом из государств-участников, присоединяющихся позже – спустя тридцать дней с даты получения ратификационной грамоты от этого государства.
