Уважаемый председатель, уважаемые участники конференции!
Проблемы, которые отмечает наша организация в России в сфере противодействия расизму, преступлениям ненависти и деятельности ультранационалистических группировок, во многом остаются теми же, что и год назад. Поэтому начать необходимо с того, что в этой сфере изменилось с тех пор радикально. Я имею в виду проблемы, связанные с вооруженным конфликтом в Украине.
Эти проблемы нельзя назвать уникальными в новейшей европейской истории, но это не делает их менее острыми, они являются качественно новым вызовом для России. Украины, и не только для них.
В войне на территории Украины с обеих сторон принимает участие немало иностранцев, в большинстве своем – из России, но также есть приехавшие из целого ряда других европейских стран. C обеих сторон воюет немало людей ультранационалистических и даже прямо неонацистских взглядов. Никто не может точно оценить количество этих ультранационалистов, превратившихся в организованную вооруженную силу или ставших частью такой силы, но можно уверенно говорить о сотнях боевиков.
Во-первых, высокая концентрация вооруженных ультранационалистов на небольшой части востока Украины, не подконтрольной украинским властям, представляет собой потенциальную опасность, далеко выходящую за свои географические рамки и по типу близкую к той, с которой мировое сообщество столкнулось в Афганистане, хотя и не в таком, конечно, масштабе. Украинские вооруженные формирования, находящиеся под влиянием или под контролем ультранационалистов, представляют серьезную национальную проблему, а возможно, и более широкую.
Во-вторых, большинство ультранационалистов – участников этой войны вернется с нее в мирную жизнь своих стран, будь то Украина или Россия, но также и в иные страны региона, и эти люди будут способствовать там росту ксенофобии, расистского насилия и т.д. Собственно говоря, уровень насилия во внутренней политике и так заметно вырос и в Украине, и в России.
Усилия по восстановлению мира в Украине, в том числе предпринимаемые под эгидой ОБСЕ, должны включать меры по минимизации этих двух угроз. Мы все понимаем, как трудно вырабатывать эти меры в ситуации нынешней конфронтации. Но в данном случае, как представляется, все государства ОБСЕ заинтересованы в минимизации этих угроз, и потому согласованные решения все-таки кажутся возможными, а может быть, окажутся возможными даже и совместные действия. Мы должны восстановить хотя бы тот уровень безопасности наших обществ, который был до начала военных действий в Украине.
Возвращаясь к ситуации внутри России, следует подчеркнуть, что значительные политические изменения в обществе не изменили тех негативных тенденций в политике противодействия различным проявлениям интолерантности, о которых мы говорили и год назад.
Несмотря на систематическую критику, в том числе со стороны Венецианской комиссии, Россия не меняет по существу действующее антиэкстремистское законодательство, но лишь вносит поправки, его ухудшающие. Эти поправки каждый раз мотивированы заботой о толерантности в нашем обществе, но новые нормы ей де-факто не способствуют. Это относится к ужесточению антиэкстремистских статей Уголовного кодекса, криминализации отрицания преступлений времен Второй мировой войны и криминализации оскорбления религиозных чувств. Каждый раз мы сталкиваемся со слишком широкими и не слишком ясными формулировками. В результате новые нормы в лучшем случае просто не применяются.
Не раз отмеченные принципиальные недостатки антиэкстремистского законодательства имеют два основных негативных последствия.
Первое: продолжается неправомерное ограничение прав и свобод и неправомерное уголовное преследование. Это касается всего общества, но одними из основных жертв здесь по-прежнему являются некоторые религиозные меньшинства – мирные мусульманские группы (в первую очередь, «Таблиги джамаат» и последователи Саида Нурси) и Свидетели Иеговы. Неправомерная или чрезмерная реакция правоохранительных органов касается порой также активистов этнических меньшинств.
Второе последствие: противодействие расизму все более смещается от преследования насильственных преступлений к преследованию малоопасных публичных высказываний малоизвестных людей. В этом году мы знаем о 31 человеке, осужденном за насильственные преступления ненависти, и 102 людяхх, осужденных за возбуждение ненависти (не считая даже неправомерных приговоров). И эта пропорция растет год от года. Например, за прошлый год те же цифры были 55 и 126, а вот в 2010 году они были, наоборот, 297 и 78.
В результате такой политики количество преступлений ненависти, ранее снижавшееся, уже не сокращается.
Практически безнаказанной остается продолжающаяся практика противоправных рейдов ультранационалистов по местам работы и проживания мигрантов.
Но не снижается и размах возбуждения ненависти, так как наказанные десятки людей – это случайные люди, и их высказывания ничем не отличаются от сотен и тысяч других, не расследуемых. Такая практика ни у кого не создает представления о том, что же, собственно, недопустимо.
Мы изучаем ситуацию в России, поэтому и говорим тут о российской ситуации, но мы осведомлены о том, что проблемы в сфере правового противодействия преступлениям ненависти и возбуждению ненависти есть и во многих других странах ОБСЕ.
Наши рекомендации:
Для ОБСЕ
1. Сформировать рабочую группу по мониторингу милитаризованной активности ультранационалистов в связи с конфликтом в Украине. Достичь согласования с Украиной и Россией о формате работы такой группы.
2. Обобщить и распространить опыт комплексного противодействия группам, практикующим расистское насилие – от расследования отдельных преступлений до выявления и разрушения инфраструктуры этих групп: изоляции источников финансирования, выявления организаторов и координаторов насильственных акций и т.д. При необходимости – провести международный экспертный семинар на эту тему.
3. Сформировать рабочую группу по оценке эффективности национальных законодательств в плане противодействия не только преступлениям ненависти, но и возбуждению ненависти. Мы понимаем, что создать рекомендации по законодательству о возбуждении ненависти в масштабе ОБСЕ не представляется возможным, но оценить существующие законы и практику их применения вполне возможно. За основу может быть взят Рабатский план действий, разработанный в рамках ООН еще в начале прошлого года.
4. Организовать семинар, а лучше – серию семинаров, для сотрудников правоохранительных органов разных стран, посвященный обобщению удачного опыта сбора информации и статистического учета преступлений ненависти.
Для государств – участников ОБСЕ
1. Расследовать деятельность группировок, так или иначе причастных к совершению военных преступлений или иных особо тяжких преступлений в ходе конфликта в Украине.
2. Строго пресекать и адекватно наказывать любые случаи применения насилия, направленного на политических оппонентов, как в ходе массовых мероприятий, так и вне их.
(Эти две рекомендации касаются в первую очередь Украины и России, но не только их.)
3. Оценить национальные законы о возбуждении ненависти и практику их применения в свете Рабатского плана действий.
4. Активнее использовать информацию неправительственных организаций, занимающихся систематическим мониторингом активности расистских групп, а также консультироваться с НПО по проблемам правоприменительной практики. Несмотря на разногласия методологического и даже политического характера, такое сотрудничество может быть очень продуктивным.
5. Настроить законодательную рамку, охватывающую преступления ненависти и связанную с ними деятельность, включая публичное подстрекательство, организационную деятельность, финансирование и т.д. Законодательство должно фокусировать усилия правоохранительных органов на преследовании в первую очередь наиболее опасных преступлений против личности. Тому же должны способствовать правила и инструкции, принимаемые внутри этих органов.
6. Изменить систему учета преступлений так, чтобы подозрение на мотив ненависти могло быть зафиксировано на любом этапе, включая самый ранний – этап регистрации преступления. Расследование преступлений ненависти идет эффективнее в специализированных полицейских подразделениях, но оно должно вестись также и в обычных подразделениях полиции.
7. Публиковать статистику по преступлениям ненависти, выделяя разные их виды, регионы, количество пострадавших. Официальная статистика должна основываться на судебных решениях (как по доказанным случаям, так и по недоказанным), а не на количестве заведенных уголовных дел.
8. Активнее участвовать в программе подготовки сотрудников полиции – TAHCLE.
9. Проводить тренинги для сотрудников правоохранительных органов, необходимые для того, чтобы они могли выявлять и пресекать любые необычные формы противоправных деяний по мотиву расовой и подобной ненависти.
10. Следует принимать и развивать комплексное антидискриминационное законодательство или ряд отдельных актов, содержащих эффективные правила и процедуры доказывания дискриминации.
11. При применении законодательства о нарушениях правил въезда и пребывания в стране, правил получения разрешений на работу и т.п. следует избегать публичных заявлений, увязывающих эти нарушения с теми или иными этническими группами, а также избегать проведения больших кампаний. Такая работа должна вестись систематически и равномерно.
12. Государственные служащие не должны иметь права выражать публично не только нетерпимость, но и неуважение к любым меньшинствам. Законодательство о государственной службе должно предполагать эффективные дисциплинарные санкции за такие действия. И эти наказания должны предаваться гласности.
